钢铁产能指标是一种使用权，是指钢铁企业使用炼铁、炼钢两项产能指标的权利。产能指标既是衡量产能的指标，也是监管部门进行行业管理的指标，因此，钢铁产能指标作为地方行政机关赋予特殊主体（有资质的钢铁企业）的生产指标，是一种不具有物质实体的权益。